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新聞來源http://news.hexun.com/2013-01-18/150298268.html

內容來自hexun新聞

突破國傢電網藩籬，推進中國新一輪電力體制改革

編者按4年前，奧巴馬履新美國總統之際，中國著名能源問題專傢武建東先生於2009年1月19日在東方早報(博客,微博)獨傢發表《奧巴馬如何以能源革命再將美國帶到全球經濟的頂端》一文，率先解讀瞭美國大力推進智能電網的戰略意圖。4年後，奧巴馬即將開始第二任總統征途，他推動的智能電網立法將成為美國能源發展的分水嶺。武建東先生再次為東方早報撰文，呼籲中國以“能源互聯網”為重要抓手，推進新一輪電力體制改革，並指出，新電改事關狂飆突進中的新型城鎮化的成敗。市場經濟國傢以非市場經濟“國傢電網”的壟斷模式，解決市場經濟發展所需的電力能量，這在世界大型經濟體內還沒有先例，也不可能無限延續；幅員廣大的國傢以計劃經濟和政府管制為主實行電力、燃氣、熱力等分業割據發展，而形成高等能源效率，這在全球也沒有先例；限制電力生產者和消費者直接互動，電網為王，貴冠履輕頭足，錯配電力要素，阻礙能源互聯網變革，這與新一輪城鎮化建設難以兼容。推進電力市場經濟建設，中國不會例外。發展智能能源網，中國不可能置身度外。改造政企不分的國傢電網是或遲或早的歷史創新，這一改革時刻因應中共十八大確立建設生態文明、轉變經濟增長方式、踐行新產業革命的發展路線而正在到來。從社會發展目標而言，中共十八大確定瞭2020年實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番的戰略目標，這意味著即使包括節能因素在內，全社會用電量也將從2012年5萬億千瓦時的水平提升到8萬億至10萬億千瓦時的總量；全國電力裝機容量也將從目前10億千瓦達到20億千瓦以上。這個電力發展的機會如果以國際通行的創新方式實現，將翻建中國現有的產業結構，轉變中國的經濟增長方式；而如果以國際非主流的傳統產業支撐，抱殘守缺傳統的利益格局，則將增加中國日後經濟轉型的沉重負擔。因此，是采用創新方式還是傳統模式來滿足國內快速增長的電力需要，正面臨歷史抉擇，而推動新一輪電力體制改革顯得十分必要。從中國城鎮化的發展佈局而言，我們大約還需要再營建60萬到80萬公裡的城市燃氣網絡，這些網絡既是熱力的核心來源，也將是重要的分佈式電源體系。作為能夠與電網並行的戰略性新型能源網絡，它們需要實現與現有電力網絡的跨網互動，而現有的能源行業割據的體制缺少，甚至限制打通城市燃氣網與城市電網融合發展的可行線路。上海、北京、重慶這些城市燃氣網發展領先的省市，也沒有實現科學高效的氣電互動運營。目前來看，跨網發展的障礙主要在電力管理體制方面，這種情況在世界主要經濟體的其他國傢幾乎是沒有的。蘇聯已經解體20多年瞭，但是前蘇聯計劃經濟體制的諸多遺產仍然在中國電力行業頑強存在著，迫切需要電力革命與創新。從更高的視野來看，電力體制改革遠非電力行業一傢的訴求，中國需要在跨產業的基礎上實現融合改革。電力成熟度與現代化關系存在著經濟定律，即：一個國傢的現代化首先要解決電力現代化；電力現代化首先要發展高端電力產業能力的成熟度，它為世界核心經濟體在創新和增長的優勢方面提供基礎，也使這些國傢在技術上對世界行使相關主導權成為可能。沒有電力現代化就沒有工業化、城鎮化、村鎮現代化。因此，中國在新一輪城鎮化建設展開之前，應該優先推進電力現代化。電力體制改革一旦滯後，新型城鎮化可能走向畸形。本文主要討論有關中國電力體制改革的宏觀架構和發展路線。1.立足新產業革命制高點構建中國電力體制改革的總體目標智能電網立法將成為美國能源發展的分水嶺。2013年1月20日美國總統奧巴馬就職演說將再次討論新產業變革的總體願景，美國能源政策的宏觀架構將包括推動能源自給、實現能源產業創新變革、大力推動能源高科技發展三個部分2012年12月4日，筆者到美國參加智能電網立法會議。此次會議集中討論瞭美國智能電網立法草案，並取得較為一致的框架，它包括六個部分，即：投資激勵；監管體系的變革；網絡安全；用戶設備集成；擇優實踐；需方管理與服務。草案計劃2013年提交美國國會討論。美國對智能電網立法的目的就是要對目前的政策和規定進行改變，吸引廣泛的投資，並推動網絡化能源在多領域實現成為可能。目前來看，智能電網立法將成為美國能源發展的分水嶺。100多年前，美國因在石油開采領域的創舉而進入油氣時代，超越瞭以英國為代表的煤炭工業時代；美式工業體系也相應取代瞭英國工業霸權。同樣，網絡化能源也將取代傳統的電力系統，成為世界產業新的制高點，打通化石能源與可再生能源高效應用的創新。可以說，智能網絡，當然也包括能源互聯網在內的變革，將成為繼互聯網之後新的產業革命，造就新的文明管理變遷，並將目前的國際金融危機體系牽引到創新增長的狀態。筆者認為，20世紀最重要的社會科技變革是互聯網；21世紀最重要的社會科技變革就是智能網絡革命，或者說是能源互聯網革命。可以預計，2013年1月20日美國總統奧巴馬就職演說將再次討論新產業變革的總體願景，美國能源政策的宏觀架構將包括推動能源自給、實現能源產業創新變革、大力推動能源高科技發展三個部分。奧巴馬的新經濟(310358,基金吧)政策非常明顯，就是要高舉新產業變革的創新大旗，積極解決公共領域去杠桿化，大力激發擁有2萬億美元現金積累的美國企業的活力，找尋機會擴大投資，再造美國綜合經濟競爭力，有效吸收金融危機帶來的危機問題。與此同時，因應美國的產業創新，韓國、印度、歐盟諸國、澳大利亞、以色列、日本等國也正在做出不同的戰略轉型安排，智能電網立法將在國際上擴散開來。在這場國際經濟轉型之中，作為世界上最大的能源消費國，中國更應該有所作為，加快推進智能電網立法，推進電力體制改革。我們在世界上獲得尊重的本領不應該隻是擁有市場資源，更應該發展高端創新能力，特別是在那些國際上通用的技術方面。筆者想起訪問歐洲時候的一件逸事。2010年國際電工委員會的專傢告訴筆者，歐洲不是沒有特高壓技術，而是歐洲，特別是德國、丹麥、瑞典、奧地利等國要發展可再生能源利用，沒有建立特高壓電網的計劃，它們看好發展能源互聯網，並認為這是世界電力產業的制高點，而特高壓技術不是世界電力發展的制高點。他們還說，國際電工委員會成立特高壓專門組時，曾與中國國傢電網討論過，小組主席和秘書長分離設置，以保證特高壓小額付款房屋貸款率利計算公式excel信貸年息標準的公正性，也就是中國隻能在這兩個職務中選擇一個，當時的國傢電網是接受這個安排的。當然，我們要辯證地看待特高壓問題，不能什麼都否定，包括特高壓技術，而且，特高壓技術還需要繼續研究，確實有市場潛力就應該發展。但是，特高壓技術發展戰略需要在市場經濟發展中確定自己的地位和商業模式，而不能僅追求在一個區間、一個管理團隊、一屆政府，甚至一個特殊的過渡階段擁有臨時的突出地位和話語價值。目前面臨的問題是，中國不能夠因為特高壓技術錯選瞭電力產業發展的制高點，就高鐵和特高壓電網而言，高鐵是世界主要經濟體存在的通用交通生產力，而可以肯定的是，特高壓電網不是世界上通用的主流電力體系。幾年來，筆者一直強調，先進的世界電力網絡將從傳統的工業網絡之中衍生出三個活躍網絡：電力工業的創新網絡，電力市場的互動網絡，電力網與信息網融合的新智能網絡（或者稱之為能源互聯網），中國應該在這個轉變之中居於先進地位，擁有這些世界電力制高點的創新利益。據此，就更加需要我們推動電力產業的市場化建設。我們認為，有關中國電力體制改革的總體發展目標可以設計如下，即：十年之內，中國經濟體制改革的關鍵任務就是在能源領域、特別是電力產業，以社會主義市場經濟的主導模式取代電力壟斷經濟體系；以生態文明的管理方式取代高碳、高排放的粗放生產方式；實現從不平等的電力集權模式，轉向柔性生態化的電力社會模式；實現自上世紀八十年代中國農村體制改革以來的第二次生產力的大解放，為電力工業向生態文明的轉變提供助推動力。這個總體目標應確保在如下實踐要素方面創新，即：堅決推進新一輪電力產業的政企分開、完善電力公權力管理，擴大政府宏觀電力資源的服務和監管，構建新型電力產業制度，推動能源互聯網產業革命；推動構建破除壟斷、公平競爭、全國能源網絡智能互動、國際領先的電力體系。積極有效地改變電網壟斷經營業態，優化電網規模，分拆國傢電網公司，實現電網從集權壟斷型到服務型電力企業的職能轉變；優化電力資源配置，建立與中國經濟發展相適應的輸配電體系；提高效率，促進知識性、智能化的現代電力體系發展，擴大並提高電力產業的發展空間，實現電力管理從等級制到網絡化轉變。積極發展消費者和生產者直接互動的電力市場體系，實現以市場為基礎、以地方為重心、具備時間/空間差別化的電價政策。2.關於中國電力體制改革戰略轉變的核心樞紐第一階段實現廠網分離，國傢電網位居中樞，形成電力集權壟斷模式；第二階段國傢電網仍然位居中樞，實施局部社會化改革；第三階段就是將電力市場經濟作為可以追求但推遲實現的願景目前來看，傳統的集中電力管理體制與現代化的分佈式電力能源管理模式之間矛盾越來越突出；市場經濟發展與計劃經濟特征明顯的電力壟斷經濟之間的矛盾越來越突出，這就要求我們抓住有利時機，在電力領域推進能源生產和消費革命，帶動經濟發展方式轉變，實現我國經濟結構的戰略性升級。新一輪電力體制改革不但與新一輪城鎮化建設子母相緣，而且與上一輪電力體制息息相通。作為確立目前中國電力體制的基石文件，2002年國務院印發瞭《電力體制改革方案》（國發[2002]5號文件）。在當時的歷史條件之下有兩個模式可以選擇，其一就是選擇跨產業、跨流程的綜合改革，實現電力生產者和電力消費者的互動，實現電力網、燃氣網等能源網的融合發展，這是一種市場化、分佈式能源發展模式；其二就是選擇在電力產業流程線上分業改革，集中重組發電和電網企業，延後實現生產者和消費者的直接互動。後者是一種分步改革模式，而且，它以發電、輸電、配電、用電諸元流程前半部分要素為界確定改革模式，這是一種兩分法的改革模式，即發電作為一部分改革；輸電、配電、用電諸流程作為一部分改革。當時也可以實施三分法、四分法改革，這就是在電網統馭的要素內部再加以細分改革。顯然，前一種綜合改革是市場化的交換網絡模式；後一種行業改革仍然是等級化的電力體系，難以跨越壟斷集權的體制羈絆。前者是開放的社會網絡和復雜組織，後者是封閉的專業系統和專業組織；前者應對的是電力產業的復雜組織，後者應對的社會主體是專業組織；前者要創建更大規模的社會網絡，後者仍然主要是傳統的電力生產方式和生活方式；前者賦予消費者與生產者交換的資源非常多樣，後者賦予消費者與生產者交換的資源非常有限。在交換網絡之中，既包括生產方面的力量，也包括需求方面的力量，需方具備與產方同等的生產力，需方自組織的集體智能具備新型結構化的巨大開發潛力。前者是一個新型、智能化、可持續的電力互動網絡，而後者是一個過渡型解決方案，需要分步實施。因此，10年前的“國務院五號文”面對的戰略制高點不是“一張網”和“多張網”的問題，而是如何定義電力舞臺的性質和主角問題。從主體而言，對電網地位的定義可以有兩個，其一就是將其定義為電力產業中樞；其二就是將其定義為電力的輸送者、服務者。應該說，發展市場經濟的理想方案就是確立電網作為電力的輸送者、服務者而不是電力產業中樞；次優方案就是先確立電網為中樞，試錯實踐，再多樣化選擇。“五號文”聰明地選擇瞭電網為過渡型中樞的產業模式，這裡既肯定瞭電網中樞為王的過渡性地位，也明確瞭集權壟斷性電網終究是一種試錯的行為。為此，“五號文”明確“完成上述改革以後，在做好試點工作的基礎上，逐步實行輸配分開，在售電環節引入競爭機制”。我們也可以說，當初的國傢電網公司出生時隻辦理瞭臨時戶口，改革主導者並沒有給予國網公司長期存在的政治背書和社會擔保。當時，“五號文”塑造瞭過渡性的政企合一、公權力與企業私權力融合的國傢電網體制，它強調：“國傢電網公司的主要職責是：負責各區域電網之間的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題；參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程，近期負責三峽輸變電網絡工程的建設管理；受國傢有關部門委托，協助制定全國電網發展規劃。”這個設計也催生瞭輸電調度規劃合一的國傢電網高度壟斷的階段性權力。當然，“五號文”也否定瞭國傢電網壟斷全行業的模式，界定瞭南方電網、國傢電網、內蒙古電網多元競爭的格局，應該說，這在當時也是具有前瞻性的。根據國傢電監會專傢吳疆先生多年的研究結果：“國傢電網的經營指標幾年來系統性地落後於南方電網，即四大類指標7年的71次對比中59次落後，根本原因不是條件差異大或不努力，而隻能說明國傢電網公司的規模過大，已經超越瞭經濟規模的合理限度，大而不當，勉為其難。”因此，國傢電網的超級體系不僅是市場的力量，也是體制的力量和國傢資源的合成，我們可以從不同的參考系確定它的不同價值。電網的發展需要加快實現政企分開，建立真正的創新競爭力，而不應依靠國有企業和市場的壟斷地位存續和發展。事情至此，應該說，實現“五號文”宏觀使命的最理想模式就是把握歷史機遇，實現從電力等級制到市場化互動網絡的轉變，這也是中國電力體制改革戰略轉變的核心樞紐。目前也有兩種方案、兩種模式。第一種我們可以稱作兩段論，即：它的第一階段是成功實現廠網分開，實現生產方面的有效競爭；第二階段就是要實現生產者和消費者互動的市場模式，其中電網的地位轉變為居間服務。第二種發展模式可稱為三段論，即：第一階段實現廠網分離，國傢電網位居中樞，形成電力集權壟斷模式；第二階段國傢電網仍然位居中樞，實施局部社會化改革。例如：構建一個超級電網和微電網，甚至智能微網的復合體系。但是，這個體系仍然要維持輸配一體化、調度公權與國傢電網公司一體化，實際上就是以對新能源發展、區域電力建設做出的局部妥協，換取在中國這樣一個電力大國繼續維持國傢電網的壟斷地位；第三階段就是將電力市場經濟作為可以追求但推遲實現的願景，並且放大從等級制電力系統轉變為市場經濟的歷史區間，甚至以市場經濟概念包裝壟斷電力體系的利益和訴求。例如：有關“堅強的智能電網”概念，它包含有部分智能電網的創新概念、創新空間，但主要內涵仍然是國傢電網現有的運行體系和電網管理模式，致使從2009年起國傢電網失去瞭借助智能電網實施戰略轉型的大好良機。雖然國傢電網已在廣泛的營業區域內安裝瞭5000萬塊、甚至更多的智能電表，但是，這些電表沒有類似電腦的操作系統，隻能作為智能電網的試錯產品。而且，這些電表的用戶也不具備與電力生產者互動的市場條件、制度條件。依靠壟斷經濟而非市場經濟，就會不斷出現這樣雕文刻鏤的事情。值此中共十八大確立新的社會發展目標的情況之下，中國正在進入電力體制總體變革大周期的歷史節點，但是，三段論的電力體制模式仍然要以國傢電網集權管理模式為基礎，延緩、推後智能化、市場化的現代中國電力體制建設，這是與歷史潮流背馳的。國傢電網公司的單一股東是中央政府，電力改革與發展的主導權也在中央政府手中，加大中國電力體制改革轉型成本的限度是有約束的。無論從全國人民對待國網公司壟斷的輿情而言，還是從各級政府實施分佈式能源發展所受阻力而言，以及從提高能源效率而言，國網公司的壟斷管理模式的社會承認度都在不斷下降。成塔的積沙正在散開，成冰的積雪正在融化，以創新模式實現電力大發展的時代正在來臨。目前來看，國傢電網公司調整區域電網公司的模式正在成為中央政府改造國網公司管理模式的演練。中國發展的歷史機遇、中國的電力市場、中國電力的從業人員、中國電力行業的高端管理團隊，完全可以建造出一個“廣泛贏得社會承認，比現在利益規模更大，可以經受歷史發展的檢驗，智能化、包容性、可持續”的電力產業體系。3.關於電力體制改革的指導思想和基本任務目前來看，國傢電網聚合瞭我們整個電力中樞的調度管理、電力輸送、市場交易、價格上行、電力投資的主導權力，形成瞭類似人民公社的“超級電力公社”。政企貿科四維合一的電網強權體制攔截瞭中國電力生產者和消費者的巨大市場活力，拆分改造國傢電網將成為新一輪電力體制改革必須直面的歷史課題有關電力體制改革的指導思想也可以設計如下：按照中共十八大精神，總結和借鑒國內外先進電力體制改革的經驗和教訓，改善政府電力宏觀管理能力，充分發揮市場配置資源、技術、產品和先進服務的基礎性作用，建立與社會主義市場經濟體制相適應的現代電力體制。改革要有利於促進國民經濟、特別是電力產業的發展；有利於消費者利益最大化；有利於實現以城市為中心的分佈式、網絡化的清潔能源體系的快速發展；有利於提高供電和用電的安全可靠性，實現電力網與互聯網的產業融合，發展電力知識經濟；有利於電力企業轉變經營機制，提高電力產業效率，滿足全社會不斷增長的電力需求；有利於實現綠色、可持續、智能化的生態環境建設，發展電力綠色經濟。改革需要按照頂層設計、總體規劃、分步實施、配套推進、煥發產需雙方生產力的原則，科學領導，加強地方多樣化改革試驗，高效組織管理，試點型、分階段、多周期地實現改革目標。有關電力體制改革的基本任務我們也可以初步設計如下：其一，關於電力產品和服務：電力體制改革需要重新界定電力產品的傳統定位，電力產品具備天然的商品屬性，也需要實施有限度且區別化的保障政策，實現開放、普遍、互動化的服務，正確核定清潔能源、能源效率的復合社會成本並成為國傢主力能源，確立並分級運轉公眾對於電力價格監督機制。積極推動各種形式的智能微網、新能源以及低碳等示范區工程建設，加大力度在局部地區實現清潔能源、特別是可再生能源成為優勢能源，為大規模商業開發利用海洋、內地、中低空風能、太陽能、生物質能提供一切便利條件和創造市場。其二，關於構建世界領先的電力市場經濟：構建生產者和消費者為根本主體的直接交換的電力市場經濟體系，承認他們共同提供商品和服務，共同決定電力價格體系，共同構成電力市場主體，賦予消費者新的社會資源與實施電價改革同步推進，電力改革要為廣大消費者帶來直接利益。建構發電和用電兩端對稱的市場競爭機制，積極開發發電、輸電、配電、售電、用電智能配置結構的市場資源，確立用電峰谷的區別電價，探索為智能消費者提供高峰間不用電可以交換獲得免費低谷電量的激勵政策。政府核定並嚴格監管輸配電價，構建國際領先的結構化的需方生產力，發展全國多層次的電力交易市場，推進先進的電力現期、遠期產品和服務交易。其三，關於實現進一步的政企分開，優化電網規模：積極推進電力產業的政企分開，采取電力公權與私權分治措施，轉變政府職能，加強政府的公共職能管理建設，推動電力調度、規劃、交易、結算的分立運行，建立國傢電力調度中心、國傢電力規劃中心、國傢電力交易市場體系、中央電力結算系統等，實現電力公權獨立，實施程序化的政府監管。終端電價下放地方決定，各價區可根據本地情況分區執行。電力項目審批權限分步向地方下放，同時加強規劃協調及監督調控，實現中國電力投資的高效局面。優化電網規模，分拆國傢電網，進一步剝離企業的社會職能與公共權力，明確國有電力企業的發展定位，實行整體業務上市，推行具有廣泛社會監督機制的電力股份制企業發展。實現輸配電業務的公用化運轉和嚴格的政府監管，確立國有企業的法人結構和市場化運營機制，構建真正的電力市場經濟的主力業態，沒有真正的現代電力企業就沒有真正的電力市場。為200萬國內電力大用戶發放電力市場購銷牌照，加強全國3億電力用戶在智能微網、節能管理的扶持和管理，優化政府監管的宏觀電力管理資源。進一步提高電力行業統計信息、價格信息及監管政策的透明度，總體規劃電網創新發展，實現智能化、可持續、生態型轉變。目前來看，國傢電網聚合瞭我們整個電力中樞的調度管理、電力輸送、市場交易、價格上行、電力投資的主導權力，形成瞭類似人民公社的“超級電力公社”。一方面，消費者成為其下遊產業的內部社員，消費者無法與生產者實現正常的市場互動，政企貿科四維合一的電網與用戶之間屬於等級化、不平等的市場關系；另一方面，生產者也成為其上遊捆綁的加工廠，生產者不能對消費者的合理需求直接有效互動，也可以說，政企貿科四維合一的電網強權體制攔截瞭中國電力生產者和消費者的巨大市場活力，拆分改造國傢電網將成為新一輪電力體制改革必須直面的歷史課題。其四，關於發展多層次、多種形式的電力產業網絡：構建國際領先的電力工業網絡、電力市場網絡、信息網與電網融合的智能網絡的三維網絡，通過先進高效、高維度、多層次的電力復合網絡配置資源。建立先進的十要素電力流程，即：生產、輸送、分配、市場、運營、服務、用戶、不同能量網架間的優化互動、遠期能源價格管理和監管、碳權利的管理。對各種類型的電力企業和服務組織實施現代公司化管理或者合作社互助、市場化運行、體制化建設。對電力業務經營實行分級管理，放松管制，支持競爭，鼓勵在生產側、消費側以及各種新型的電力服務平臺發展各種形式的創新企業，實行多種所有制的混合發展機制。力爭建設適合中國600億平方米建築的智能建築能源網絡；加快建設適合1億輛各類車輛包括電動車在內的智能交通大型電力綜合服務網絡；力爭建立適合中國30億工業裝備及構件的智能化的工業用能網絡；力爭建立多種能源，包括與電力網絡互動的智能能源網，達到我國能源利用的高端結構。4.正確把握新一輪電力體制改革的歷史意義從集中分層制電力系統轉向柔性社會生態系統是中國電力體制改革的思想起點大型經濟體每年需要維持相當於GDP之1%比例以上規模的投資，用於新建電力系統和維持電力能源公共政策的平衡。這個投資已經具備扭轉、改變國民經濟能力的水平，撬動它，不但改變電力產業版圖，而且改變經濟增長能力，這使得現有的電力投資位居發展的十字路口投資方向對瞭，增強經濟能力；投資方向錯誤瞭，將會造成國傢經濟功能的紊亂。推動電力體制改革攸關中國每年8000億元人民幣電力投資的取向，對整個國民經濟發展至為關鍵，也是中國新一屆政府撬動經濟的戰略杠桿，發揮好瞭，它的作用會超過2008年金融危機時期的四萬億刺激計劃，電力體制改革理應為此提供廣闊機遇。為此，我們可以認識到電力革命和電力體制改革的雙重作用：即：從集中分層制電力系統轉向柔性社會生態系統是它的思想起點；實施全社會參與的電力革命，改變現代化發展線路是它的引擎；實現電力知識經濟、電力綠色經濟、電力智能網絡經濟則是它富有生命力的主幹；將電力消費者的權項轉變為其財產性收入，轉向更加清潔、更為高效的電力能源利用是它發展的必然結果。顯然，壟斷集權、忽視需方生產力的國傢電網的管理模式不能再阻擋中國電力產業的大發展新機遇瞭。（作者系中國經濟體制改革研究會電力體制改革研究組組長，電子郵箱：bebobe@163.com）

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